美利坚合众国军队透明政策及其对华夏的熏陶,美利坚联邦合众国对苏部队透明政策及其启迪

  随着美国
“亚太再平衡”战略的不断推进,中美关系正在经历深层次调整.尽管中国政府为了打破所谓大国崛起的历史怪圈,实现中美两国的和平共处,提出了构建
“新型大国关系”的积极倡议,但由于两国对这一倡议的理解存在较大分歧,双方在军事安全领域的相互质疑很难在短时间内改变.因此,在未来的双边互动中,军事透明问题很可能扮演日益重要的角色,中国面临的”透明困境”也可能长期存在,甚至日益超越双边,成为中国必须面对的一个国际性问题.

一、美国军事透明政策的缘起与演变

  三是利用 “维也纳会议”( 1989-1992)
,全面收获对苏军事透明成果.此次会议正值柏林墙倒塌之后,布什总统提出,将军事透明政策作为
“打开并改革苏联社会”这一宏伟计划的重要组成部分.

军事;美国;中国;苏联;透明度;军力;政策;战略;倡议;开放

  对于该方案,艾森豪威尔政府内部一时出现了不同声音.参联会甚至直接建议艾森豪威尔总统抵制此次峰会.但是,总统专为参加峰会设立的顾问委员会却提出了以
“开放天空”来应对裁军方案的
“心理策略”,并且指出,只有提出一项令苏联难以拒绝却又不能接受的提议,才能揭露苏联
“和平攻势”的本质,特别是其有关 “全面彻底裁军”的真实意图.

徐辉,中国国防大学防务学院教授;韩晓峰,中国国防大学防务学院讲师。

  一方面,透明是美国政治文化和价值观的重要组成部分,具有广泛扎实的民意基础,另一方面,军事透明已成为国际社会普遍接受的重要理念.作为军事透明的发起者、推动者、示范者,美国始终在此方面占据国际舆论优势,置对手于
“被告”地位,为其大张旗鼓地开展军备竞赛、巩固盟友的团结、实施遏制战略提供口实.从这个意义上讲,
“透明”特别是
“军事透明”,在美国对外政策中扮演着与民主、自由、人权等价值观相类似的角色.

在一战后的凡尔赛会议上,美国首次向世界提出了自己的“透明”理念。当时,威尔逊“十四点计划”中的第一条便强调破除秘密外交、推行公开外交。威尔逊还指出,一个透明的世界将更加有利于美国这个崛起中的大国推动世界的转型。③然而,由于威尔逊的透明理念包含太多理想主义成分,被一战后的国际政治家束之高阁,直至冷战伊始,其后来者才拾起威尔逊的思想,并赋予其足够的现实政治内核,使军事透明成为与苏联对抗的工具,并在与苏联对抗的过程中逐渐形成了一套系统、成熟的政策。

  2009 年 《中国军力报告》 宣称:
“中国维持远距离军力的能力仍然有限”,但其军事技术的发展
“正在改变地区军事平衡,其影响范围达到亚太以外的地区”,”中国未来的路线方针存在许多不确定性”.

1950年初,苏联率先提出“全面彻底裁军”方案,试图抢占国际道义的制高点,进而束缚美国阵营的手脚。为此,1951年初,杜鲁门总统针锋相对地指出:“裁军进程必须建立在各国自由、公开交换信息的基础上……只有把所有事实摊开,有关裁军问题的谈判才可能得以开展。”④随后,美国国家安全委员会通过了《112号文件》,⑤规定“与苏联达成裁军协议的前提是双方互相通报各自军事信息,并可对其真实性进行独立核查”。为达到这一目的,《文件》还提出了一项多阶段军事透明方案,但其主旨并非是推进美苏军事透明进程以建立互信,而是借此获取苏军的情报信息。《文件》规定,在最初阶段,美国将用美军的过期信息换取苏联军队的新信息。《文件》还特别强调,在交换信息的过程中,美国不能泄露“较为敏感的信息”,特别是有关核武器技术以及新核武器和常规武器设计方案的信息。

  从
《文件》内容来看,美国从一开始便把军事透明作为获取更多相对收益的工具.如果说
《国家安全委员会 68 号文件》标志着对苏遏制政策的开始,那么,随后出台的
《112
号文件》则标志着美国军事透明政策的发端.历史证明,这份文件为美国军事透明政策设置了主基调,即将军事透明作为工具而非目标,至今仍对美国的军事透明政策具有重要影响.

军事透明思想源自美国的政治文化,应用于国际政治领域,既可作为建立互信的重要内容,也可作为与对手博弈的手段。早在冷战期间,美国政府即将其作为对苏遏制和竞争战略的一项重要政策工具。其获益的关键是凭借自己在舆论和实力上的绝对优势,为对手制造一个难以摆脱的“透明困境”。尽管当前的中美关系与冷战时期的美苏关系有着很大不同,但并没能阻止美国将这一军事透明策略应用于对华政策之中,在宣扬“中国威胁”、扰乱中国安全环境、损害中国国际形象等方面都发挥了重要作用。随着美国“战略再平衡”的深入推进和中国军事现代化进程的加快,中美军事透明度之争很可能日趋激烈。

  从
“开放天空”倡议和欧洲安全会议,可以看出,美国每次都将军事透明的责任推给苏联,随后争取获得政治和军事上的优势.而一旦苏联方面拒绝或进展缓慢,便将责任完全归咎于苏联.在苏联政府对美国的透明倡议做出重大让步后,美国非但没有做出相应让步,反而变本加厉,不断加大对苏压力,使其始终处于被动应付地位,以获得更大收益.对美国来讲,其收获还不局限于此.持续的透明攻势使美国始终享有道义和国际舆论优势,不断渲染
“共产主义扩张”的威胁,进而将苏联的国际形象妖魔化.通过这些宣传和行动,美国不断增强自身阵营的团结,加大对中东、非洲、拉美等地区的扩张,并
“理所当然地”展开了与苏联的军备竞赛,最终将苏联拖垮,实现了 38
年前军事透明政策提出之初的预言.从这一角度讲,对苏军事透明政策是美国遏制战略的重要一环,为赢得冷战胜利发挥了不可替代的作用.这才是美国透明政策背后的
“最大政治回报”.

近年来,随着中国军事现代化进程的加快和美国“战略再平衡”的不断推进,军事透明度问题越炒越热,成为影响中美双边关系和中国形象的重要议题。事实上,军事透明度本身并不是什么新鲜事物。早在冷战期间,美国便将其作为遏制苏联的利器,为美国妖魔化对手并最终赢得冷战发挥了重要作用。以史为鉴,可以知未来。回顾梳理美国对苏军事透明政策,特别是分析总结其运行机理和本质,可以为理解今天美国对华军事透明政策提供新的视角。

  ( 三) 美国推进军事透明中的最大收益在于 “迫使对手拒绝”

从《文件》内容来看,美国从一开始便把军事透明作为获取更多相对收益的工具。如果说《国家安全委员会68号文件》标志着对苏遏制政策的开始,那么,随后出台的《112号文件》则标志着美国军事透明政策的发端。历史证明,这份文件为美国军事透明政策设置了主基调,即将军事透明作为工具而非目标,至今仍对美国的军事透明政策具有重要影响。

  该委员会还列举了这一倡议的好处,即如果苏联接受,便可以获取有关苏军能力及行动的高价值信息,而且空中侦查还可以向苏联展示美国庞大的军事实力,进而威慑苏联;
如果苏联领导人拒绝该倡议,至少美国会在舆论上赢得胜利,还可以指控苏联并非诚心致力于军备控制,与西方建立和平关系.③谈判的失败和随之而来的军备竞赛
“会为美国赢得冷战创造条件”,因为苏联最终会意识到,它既担负不起一场全面的军备竞赛,也无法赢得一场全面战争,其结果必将从根本上改变苏联的对外政策,进而取得遏制战略的胜利.④艾森豪威尔接受了这一提议,从而开启了美苏两国围绕
“开放天空”问题展开的近40 年的拉锯战.

透明一直被美国政治家视为治国理念的重要组成部分,是实现良政的核心原则。①首先,美国所奉行的“人民主权论”的一个重要原则就是人民有权知道政府在做什么以及为什么这样做,因此代表人民的政府必须足够“公开”和“负责”;其次,美国三权分立的政治结构要求司法、行政、立法三个部门之间必须做到信息透明,特别是行政机构要足够透明,以防止权力滥用;再次,在美国两党政治的实践中,透明议题是一个重要的工具,往往成为攻击对手的重要武器。因此,透明理念伴随美国国内政治而生,具有深厚的民意和政治基础,而这一理念“在国际舞台上,则表现为美国要求竞争对手做到政策透明”。②

  在随后几年的
《中国军力报告》中,小布什政府均非常严厉地批评中国的军事透明问题,声称中国在军事现代化以及部队部署方面的保密做法与中国的和平发展战略严重不符,增加了其他国家对中国误解、误判的风险.

军事透明思想源自美国的政治文化,应用于国际政治领域,既可作为建立互信的重要内容,也可作为与对手博弈的手段。早在冷战期间,美国政府即将其作为对苏遏制和竞争战略的一项重要政策工具。其获益的关键是凭借自己在舆论和实力上的绝对优势,为对手制造一个难以摆脱的“透明困境”。尽管当前的中美关系与冷战时期的美苏关系有着很大不同,但并没能阻止美国将这一军事透明策略应用于对华政策之中,在宣扬“中国威胁”、扰乱中国安全环境、损害中国国际形象等方面都发挥了重要作用。随着美国“战略再平衡”的深入推进和中国军事现代化进程的加快,中美军事透明度之争很可能日趋激烈。

  从小布什两个任期看,军事透明问题已成为美国政府奉行强硬对华政策的重要方面.在此期间,尽管中国多次做出重大让步,但小布什政府并未因此放松对中国的压力,而是步步紧逼,其用力原理和方式与当初对苏联的透明攻势十分相似,军事透明的政策工具效益不断凸显.随着美国
“透明攻势”不断加强,逐步使中国陷入 “透明困境”之中.

美国/军事透明/透明困境/中美关系

  ( 三) 恶化了中国的周边安全环境

《国家安全委员会112号文件》与美国对苏军事透明政策的发端

  1955 年秋至 1960 年,美苏围绕 “开放天空”
问题又进行了六轮较量,双方各不相让,谈判毫无进展.其中在 1957
年举行的第三轮较量中,双方代表团就
“开放示范区”问题达成共识,但随后艾森豪威尔突然拒绝了该倡议,其理由是,苏联同意的示范区并非
“至关重要的区域”,不可能有美国感兴趣的军事设施.③一场本可以成为美苏建立信心措施典范的谈判无疾而终.

  ①随着中国军事现代化进程的的深入展开,两国围绕军事透明的互动很可能越来越激烈,甚至有扩大为政治对抗的风险.当年美国对苏透明政策的内容就是逐步由军事问题转向政治问题,最后迫使苏联走向了
“全面公开化”的道路.这种
“步步为营、不断紧逼”的手法,很可能随着中美博弈的升级而运用到中国身上.

  事实上,持续的僵局给美国单方面强制执行
“开放天空”计划提供了一定程度的道义支持.早在 1955
年首轮日内瓦会谈结束后一个月,美国便开始利用
“U-2″侦察机对苏联进行空中拍照侦察,获得了关于苏联军事能力的大量信息.与此同时,每当苏联拒绝美国提议,美国便借机指责苏联缺乏诚意,怀有
“不可告人的秘密”和
“侵略意图”,④进而使苏联的国际形象受损,导致其始终在国际军控与裁军话语权方面处于不利地位.因此,谈判桌上的止步不前不仅并未影响、反而推动了谈判桌外的巨大收益,这也正是美国持续抓住该议题不放、即使毫无进展也乐此不疲的主要原因.

  二、美国军事透明政策的运行机理与本质

  不出美国所料,在随后的维也纳会议上,赫鲁晓夫将
“开放天空”倡议视作一项针对苏联的
“间谍计划”而拒绝接受.艾森豪威尔总统对此进行了公开的强烈谴责,但私下里却指出,”只有当苏联明确反对时,美国才有可能从中获得最大的政治回报.”①随后,艾森豪威尔进一步强调,”开放天空”倡议可以
“展示美国的和平目的”,但如果苏联提出反对,则表明
“其真实意图是要分裂和破坏自由世界的团结”.②显然这样就可以保证美国长期占有国际道义优势.

  ( 三) 奥巴马政府: 更加重视间接效益的对华军事透明政策

  会上,由于苏联的配合,双方在信息交换、人员接触、预先通报及现场核查等方面达成
10 项协议.在维也纳会议成果的鼓舞下,布什政府
“乘胜追击”,向戈尔巴乔夫政府重提尘封 30多年的
“开放天空”倡议,得到了戈尔巴乔夫的认可,双方很快就开放原则问题达成了协议.在开放细节的谈判中,布什政府寸步不让,最终逼迫苏联做出巨大妥协,签署了
《开放天空条约》.就这样,冷战期间,美国的军事透明政策以
“开放天空”开场,又以 “开放天空”结束,时间跨越 38 年,实现了完美收场.

  ( 三) 在透明度问题上进一步主动作为将成为中国军队扩大开放的内在需求

  ( 二) 美国军事透明政策的关键在于给对手制造一个 “透明困境”

  此后,拉姆斯菲尔德又在新加坡的一次演讲中就武器采购和投送能力建设质疑中国:
“既然没有任何国家在威胁中国,那么我们不禁要问 ‘为什么中国要增加军费投入?
为什么要持续扩大军购?
为什么要持续进行军队部署?'”小布什第二任期,中美关系有所改善,但在军事透明度问题上依然没有放松对中国的压力.2006
年 5 月,美太平洋司令法伦访华,应邀参观重要军事设施,并观摩了
“歼轰-7″战机的座舱.随后,中国公布了航空工业和陆、海、空军部队建设等重要信息.但几周后,拉姆斯菲尔德却再次对中国的军事透明问题发难.他表示,正是由于中国的军事不透明,所以才促使美国将剩余军事力量转移至亚太,以便
“对冲”中国军费和军备的增长及其战略意图的不确定性.

  ( 四) 美国军事透明政策在本质上是维护美国世界领导地位的政策工具

  ”透明困境”,是指现实或潜在对手在围绕军事透明度展开的较量中,对对方的透明度要求往往引起对方的质疑和抵制,进而在恶性循环中为对手制造一个无法摆脱的困局.从美苏军事透明度之争看,当美国向苏联提出军事透明要求后,苏联出于警惕而下意识地怀疑美国的真实意图,并更加谨慎甚至进行抵制,于是,美国便声称苏联一定有
“不可告人”的秘密,从而进一步加大施压力度;
在压力面前,苏联更加坚信美国的真正意图是获取情报甚至是遏制自己.如此恶性循环便形成了透明困境.对于苏联来说,要时刻承受国际舆论压力,不断思考如何在透明与安全之间寻找平衡,还要始终面对不利的被动局面,而美国则时刻享有掌控局势和借题发挥的主动权.

  中国在军事教育交流以及高层互访方面做出让步后,小布什政府才恢复了中美军事交流.但在2003
年 《中国军力报告》 中,美国国防部竟然宣称:
“中国的国防白皮书只是中国试图在西方面前提高自身军事透明度的作秀,事实上是用来隐藏更多秘密.”④进入
2005
年,美国对华军事透明政策进一步强硬.小布什开始拿中国的军费和武器采购问题向中国发难,公开质疑中国的战略意图,并借此强化美军在亚太地区的存在.随后,时任助理国务卿佐利克进一步指出,
“中国只有在国防费、军事意图、指导原则以及演习等方面更加透明,才可以解除美国和其他国家对中国崛起的疑虑,并向美国和其他国家证明,中国这个更加自信、繁荣的崛起中的大国正在致力于与邻国建立和平的关系.”⑤为回应小布什政府的透明要求,中国军方邀请包括美国在内的
20
余国代表观摩军事演习,释放出相应善意.在拉姆斯菲尔德访华期间邀请其参观重要军事设施.但随后拉姆斯菲尔德却在中央党校演讲时表示,要关注中国军队建设的
“不透明本质”,它正在引起美国和其他国家的担忧,不利于东亚安全环境的改善,如果任由其发展,那么美国将不得不
“质疑中国的意图,并做出相应的行为方式调整”.

  ( 二) 国际社会对中国提高军事透明的压力和呼声可能不断增大

  杂志发表了一篇题为
《红月亮升起》的评论,将中国载人航天事业发展说成是中国的军事威胁.美国兰德公司、外交关系委员会、传统基金会、企业研究所等一些国际知名的智库及其专家也以透明度为由,质疑中国军事力量的增长和发展前景.如
2011 年中国 “歼-20″试飞成功后,美国企业研究所研究员便将其称为美国的
“斯普特尼克时刻”,③更将中国试飞 “歼-20″与 1949
年苏联成功试验原子弹相比,并呼吁美国改变削减国防预算的趋势,以应对中国对美国在太平洋地区地位的挑战.④2009
年 6 月, 斯德哥尔摩国际和平研究所( SIPRI) 美籍所长季北慈在接受采访时称,
“中国向来在军事事务上相当缺乏透明度.在当今世界主要国家中,中国军事开支的透明度是最低的.”①美国国防部发布的年度
《中国军力报告》也借中国军事透明问题夸大中国军力发展,进而宣扬
“中国军事威胁论”.如 2012 年度
《中国军事与安全态势发展报告》就指出,”由于缺乏透明度,很难估计解放军的实际支出.”②在西方国家的话语霸权和信息轰炸面前,甚至连一些对华友好的国家也开始认为中国军队缺乏透明度.2009
年,在中国宣布军费继续以两位数增长后,韩国总统李明博便发出警告称,东亚存在军备竞赛的风险,中国将近
15%的军费增长将会影响日本和韩国等其他国家的防务战略.

  以史为鉴,可以知未来.回顾梳理美国对苏军事透明政策,特别是分析总结其运行机理和本质,可以为理解今天美国对华军事透明政策提供新的视角.

  中美围绕军事透明度问题的互动,与双边高层互访、军事交流以及安全合作同步展开,对增进双边相互了解发挥了一定的积极作用.但同时也不可否认,由于美国把军事透明作为对华政策和谋求主导地位的一项重要工具,致使中国面临的
“透明困境”在不断加深,透明问题对双边关系的负面影响也日益凸显.

  由此可见,中美军事透明度之争实际上已经超出军事范围,而具有明显的政治属性,成为中国和平发展进程中必须面对并可能长期存在的一个重大现实问题,与此同时,它也超出了两军关系的范围,直接影响中美两国关系的大局,成为构建新型大国关系和新型军事关系过程中无法回避的重要问题.

  ②美国向中国提出的各种透明倡议,如 “能力透明”、
“对等透明”等,在美军不断加快亚太地区部署、插手中国周边事务的大背景下,迫使中国质疑倡议背后的企图,而中国的质疑反过来又成为美国加快行动速度与力度的口实.由此可见,中美双方围绕军事透明度问题的互动,不仅没有起到增信释疑的作用,反而进一步加深了两国、两军之间的疑虑和互不信任.

  ①与此同时,美方以中国军力不透明为由,加紧对中国周边进行抵近侦察,不断加强与中国周边国家的联合军事演习,致使中国认为
“华盛顿在亚洲的许多动向,包括在澳大利亚的达尔文港轮流部署美国海军陆战队、鼓励缅甸放松国内政治控制和加强与菲律宾的军事联系,在很大程度上都意在牵制中国”.

  美国对苏军事透明政策根植于美国国内政治,成长于美苏对抗的冷战环境,形成了一套独特的运行机理,为争取和维护美国主导地位发挥了不可替代的作用.

  四、美国军事透明政策对中国的影响

  军事透明本可作为正常国家间建立互信的重要途径,但占据舆论和实力优势的美国却将其作为制衡对手的利器,并推动形成了一系列的国际制度.不可否认,当前的国际军事透明机制在增进国家间互信、防止误读误判、改善国际安全环境等方面发挥了重要作用,并得到越来越多国家和军队的认同和支持,但美国在积极推动这些制度的同时,也难以掩盖其制约对手、谋求主导地位的意图.换句话说,在推动建立信心措施名义下的军事透明,已成为美国与其心目中的对手之间进行强权政治博弈的政策工具.

  鉴于
“开放天空”无法取得突破性进展,美国随后便开始借助欧洲安全合作会议这一多边平台,带领盟国一道发起对苏军事透明的集团攻势,并逐步取得成效.

  二是利用 “斯德哥尔摩会议” ( 1984-1989)
扩大对苏军事透明成果.其间,受里根政府对苏强硬政策的影响,美国将会议目标设定为进一步降低预先通报部队活动的门槛,并设置强制观察及核查措施,从而
“改造欧洲的共产主义国家,打造一个
‘完全自由’的新欧洲”.尽管苏联方面最初反对这些方案,但随着戈尔巴乔夫
“外交新思维”的出台,苏联方面最终做出了较大妥协,同意接受军事透明原则.然而,在随后的谈判中,美国并未因此做出善意回馈,而是得寸进尺,步步紧逼,最终逼迫苏联在降低预先通报门槛、强制现场视察等方面做出更大让步.

  ( 一) 军事透明扎根于美国的政治文化,有利于持续享有国际舆论优势